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机构规模化是公证发展的必然趋势

时间:2013年07月04日信息来源:本站原创 点击:

 机构规模化是公证发展的必然趋势  
南昌市豫章公证处  黄表华
 
    公证机构的设置是公证改革的基础性和本源性的问题,关乎公证行业改革成败[①]。司法部早在《中国公证事业“十五”发展规划》中就明确要求:在经济发达地区和中心城市,重点是推动公证处上规模、上层次。更有学者指出,我们这个行业现在不是垄断的强大的托拉斯,需要通过同业竞争提高服务质量、降低服务成本,而是弱小的、失去或正在失去政府强有力支持的行业,需要将分散的机构合并起来树立统一的形象,发挥行业的整体优势,并获得最大的发展机遇[②]。可以说整合公证资源建设规模化公证处,既是贯彻公证发展规划的需要,也是适应公证发展现实的需要。
    一、公证的基本情况
    江西省共有11个省辖市,19个市辖区;设有12个省辖市公证处,17个市辖区公证处。但最具备条件、最迫切需要进行规模化公证机构建设的应属省会城市南昌。其公证机构数量多、公证事项总量大,且公证体制与机构层级多样化,情况相对复杂。只要南昌市城区的公证机构整合成功,其他地市的整合工作就显得容易多了。故本文主要以南昌市城区公证机构的状况为例展开相关讨论。
    以2010年度统计数据为准(下同),南昌市城区面积为210平方公里,人口约230万人;有公证处8家,公证工作人员76人,其中在编人员42人,聘用人员34人,而有公证员资格的仅31人;办证总量近3万件,公证收费1500余万元,办公用房面积约2500平方米。
    八家公证处的差异性较大。有5家公证处还是行政体制,实行公务员工资制,只有3家公证处是事业体制,其报酬实行提成制;有5家公证处实质上仍属区级管辖,其中部分公证处尚属司法行政部门的内设机构;有5家公证处在财务上尚未完全独立,有的连公证处的负责人也由主管部门的领导兼任;有6家公证处只有3个或3个以下公证员,且有5家公证处的聘用人员多于在职人员,这足以说明公证机构的自身力量还非常薄弱;有4家公证处均设在东湖区内,彼此相距不到一千米,机构布局很不合理;有自有产权办公用房的仅2家,其余为租房办公或使用司法局的办公用房。
    二、因机构设置不合理而引发的弊端
    很明显,南昌市城区公证机构呈现机构设置多、布局不合理,且管理体制与机构层级多样化的特征。因而引发了一系列的问题,主要表现在以下六个方面。
   (一)执业人员占比偏小。南昌市城区共有公证工作人员76人,执业人员(指实际办证的公证员及助理)34人,执业人员占比约45%。无论从经济学的角度考察,还是从发达地区大公证处建设的经验来看,该比例应在80%以上方为科学合理。可见南昌市城区的执业公证员占比离合理化要求还有相当大的差距。更为严峻的是有的小公证处的执业公证员还要兼任财务、档案、文秘及外勤等行政工作。这种状况与公证事业发展极不相称。
    若以江西省全省情况观之,还有更深层的问题:未达到《公证法》规定应有二名以上公证员的公证处有22家,占比近20%,且这种状况在短时期内都难以解决;另有18家公证处的负责人没有公证员资格[③]
   (二)业务承受能力偏弱。以南昌市城区最大的豫章公证处为例,其业务承受能力十分有限。前几年江西省推行“公开选拔领导干部”活动,按规定所有面试均要求现场监督公证。因近二十个考点同时进行,该处虽集全处力量仍无法满足需要,后来只能通过上级管理部门在全市调集公证人员才算解决这一人力难题。虽然此事得以解决,但仍留下一个问题让人深思:本处受理承办的公证事项却让他处的公证员参与办证活动,其合法性值得质疑。因为《公证法》第二十三条明确规定,公证员不得同时在二个以上公证机构执业。
   (三)基本建设状况偏差。南昌市城区8家公证处中只有2家公证处有自有产权办公用房,其余均为租房办公,有的甚至无租房能力,只能与司法局挤在一块办公;2000年部颁《遗嘱公证细则》中规定,对年老体弱等情形的当事人应实行录音录像,但实际已购置相关设施的公证处不足二分之一;建立了单位局域网、使用公证软件办证的仅有两家公证处;因局域网未能普及,故公证处间的联网亦成为一句空话,致使遗嘱查询、假证通报、登记公示等信息交流平台至今未能建立。极大地制约了公证事业的发展。
   (四)职能部门设置不全。仍以豫章公证处为例,其虽有业务科室三个,但明显存有不足:有国内涉外科室的笼统配置却无按公证类别设科室的细化配置;有公证实务科室但前沿业务研究部门至今空缺;有办证科室却没有证后复查、质量监督的专门机构。部门设置的残缺,直接影响了公证工作全方位开展与公证机构的处事力度与效率,也不利于公证专业化格局的形成,最终势必影响公证的职能发挥和社会作为。
   (五)责任承担能力不强。小公证处的特征是创收能力差、成本占比高,一年下来往往所剩无几。若出现公证赔偿,根本无力承担。公证机构的责任能力实际上是关系到其能否履行赔偿义务、能否承担社会责任及公证机构能否生存的大事。公证机构一旦出现无力赔偿,必然引发公证的社会信誉危机,继而给公证行业带来毁灭性的打击。整个行业对此必须未雨绸缪,并予以高度重视。
   (六)公证发展后劲不足。南昌市城区5家区级公证处的年办证量有一家超过4000件,一家超过2000件,其余三家均不足1000件;年公证收费有两家达150万元,其余三家均不足80万元;拥有的执业公证员均在3个及以下,且有的公证处的负责人尚不是执业公证员;为了维持工作的正常运行,纷纷外聘工作人员,许多公证处出现外聘人员多于在编人员现象,严重影响了公证工作的稳定性。以上情况表明,这些公证处基本处于“小作坊”水平,难以形成规模,更谈不上办公现代化;受人力因素的限制,基本无法承接大型批量公证业务,对一些高、难、新的公证事项更是望而却步;而队伍专业化、管理规范化的目标也就成了一种奢谈。
   据调查,实现事业体制的公证员的收入与公务员基本持平,但公共福利和社会保障不及公务员,且工作强度、职业要求、执业风险又明显高于公务员,使公证行业无法聚集高层次人才。
   三、创建规模化公证机构应把握的原则
整合公证队伍,建设规模化公证机构,必须认真把握四个原则,概括起来就是“四宜四不宜”。
  (一)公证机构的规模宜大不宜小。只有公证机构规模化了,才谈得上管理的系统化、科学化,否则只能是各个小公证处的游击战,对外不能整合行业的力量进行出击,对内没有一个可以量化的统一质量监管体系。出了问题各灭各的“火”,反映问题各说各的“利”[④]。实践证明,建设规模化公证机构是公证事业发展的必由之路。据我们测算,上规模公证处的人数应达到60人,能独立执业的公证员不得少于40人,后勤服务人员占比应控制在20%以内;年办证量应在3万件以上,年公证收费应在3千万元以上,办公用房应有3000平方米以上。机构内部的职能部门设置应配套完整,至少应有房地产事务部、公司事务部、金融事务部、经济事务部、民事事务部、涉外事务部、质量监督部、理论研究部、行政事务部等。
建设规模化公证机构也是节减成本的有效之举。以财务岗位为例,无论单位大小,都不得少于2人,即会计、出纳必须各有1人。依此计算,南昌市城区的8家公证处仅财务人员就得要有16人,若设2家公证处,则只要4人足矣,仅此一职就可节减行政人员12人之多。大大降低了行政成本。
   (二)公证机构的数量宜少不宜多。我们认为公证机构设置以每满200万人的服务对象设一个公证处为宜;为保证适度的竞争性,在整合之初,凡人口超过200万、面积超过200平方公里的城市,可考虑同时设二家公证机构;但以后增设公证机构时必须严格控制,即应同时具备四项指标为宜:已设公证机构的年人均创收已超过50万元、已设公证机构的执业公证员年人均办证量超过1千件,拟设公证处的执业公证员不少于30人,拟设公证机构的服务对象不少于200万人。否则就有滥设之虞。
这里特别需纠正一种错误观念。有人认为公证机构越多越便民,实则谬矣。因为减少机构数量就等于减少了当事人的搜索成本。经济学认为,当事人在进行交易时要具备关于该交易的充分信息,而搜索这些信息是要成本的。当信息越分散时当事人的搜索成本就越高。公证服务亦是同理。故将公证机构设在同一个平台上,防止公证机构的分散性,也就等于降低了当事人的搜索成本[⑤]。因此少设公证机构,减少当事人的搜索成本是实质便民的又一举措。
   (三)公证机构的层级宜高不宜低。中等以下设区的市,应将公证机构设在市一级。把公证机构设在市一级,有利于留住和吸引高层次的专业人才,有利于在较短时期内使公证机构实现规范化、规模化[⑥]。在行业管理中,只有具有一定的数量和规模,才能建立标准化的管理,进行规范化的运作。而级别高的司法行政机关,其管理的地域愈广,涉及的公证处也越多,以此为基础,才可能建立有着统一管理模式和具体的行业标准,形成以质量竞争和服务竞争为主要内容的公证服务格局,真正做到有利于公证事业的发展[⑦]。把公证机构设在市一级还有利于机构的整合;有利于保证公证处的规格及公证人员的现有待遇不会降低;有利于社会的认同及公众的信赖;更有利于公证工作的直接管理等。
   (四)公证机构的位置宜近不宜远。总结公证实践,我们认为公证机构办公地址的选择应综合考虑四近,即一要离人群近,二要离证源近,三要离车站近,四要离干道近。一句话,公证机构选址时应充分考虑便民因素。
    四、建设规模化公证机构应解决的实际问题
    公证机构整合应按照《公证法》的规定,在坚持有利于队伍稳定、有利于公证事业发展的前提下,积极稳妥地做好公证机构的设置工作,以实现司法部提出的业务不断、秩序不乱、队伍不散、国有资产不流失的工作目标和要求。
    机构整合十分复杂,需解决的各种实际问题也很多。对相关问题曾有许多同仁展开过讨论、发表过意见,很多建议和看法也较成熟,有的已形成了统一的观点。故下文仅就其中的一些重大问题或以前同仁们尚未触及的话题作一论述。
    统一一种体制。目前江西省公证体制有两种,即行政体制与事业体制。实践证明,公证机构实行行政体制已不可取,它不仅与公证职能特征不符,而且无法激发公证队伍的积极性,极大地制约了公证事业的发展。因此公证行业应果敢而鲜明地确定走事业体制之路。除保留的过渡性公证处外,还应实行“同城同体制”。因为在同城中只保留一种公证体制,既可以避免因政策和运行机制不同造成的不正当竞争,也有利于提高公证质量,树立公证形象[⑧]
    协调两个关系。首先要协调好公证机构整合与司法经费保障之间的关系。公证机构改革能否成功,与主管部门的支持是密切相关的。当前司法行政部门的经费有相当一部分是由公证费来补充的,若公证机构一经整合势必引发部分司法行政部门的经费出现缺口,也易造成主管部门对公证机构整合的抵触情绪。为了赢得主管部门的支持,我们认为应在整合后所收公证费中统一提起一定比例,用于弥补各司法行政部门的经费不足,实现公证机构整合与司法经费保障两不误,并力争取得双赢。其次要协调好公证机构整合与弱势群体利益之间的关系。机构改革民意调查中显示,凡年龄大的、无公证员资格的都希望走行政体制,认为走行政体制旱涝保收,无后顾之忧。这种思想不符合公证发展的内在规律,不能代表公证的发展方向。改革就是利益的大调整,要求人人以大局为重,以公证事业的发展为计,切不可因私利的作祟而使公证行业错过更新发展的机遇。特别是公证行业处于上无政策保障、旁有同业竞争的情形下,急需公证行业加大自身调整、形成规模经营、发挥行业优势、实行整体出击。否则公证行业将有被社会淘汰出局的危险。因此,主管部门应做好教育疏导工作,晓以利害,增强公证队伍的整体信心,使大家充分理解公证机构整合的重大意义,为机构整合营造一个良好的思想氛围。
    归位三项权利。南昌市城区8家公证处中仅有2家享有独立财务权、其余公证处或为半独立财务权[⑨]、或根本没有财务权(即为司法局的内设机构);公证的行政管理与行业管理之间的职责不明晰,基本是两块牌子一套人马,有行政管理代替行业管理之嫌;公证机构的负责人基本上是由主管部门直接任命,有的还是由政府组织部门直接委派。这种做法与公证法的要求相去甚远,所致负面影响不可低估。
法谚云“自己是自身利益的最佳判断者”。因此我们应当相信公证队伍完全有能力、有智慧处理好自己的事情。理应把事业发展的规划权、队伍建设的自主权及公证资产的支配权归还给公证机构自身行使,让其在决策、规划方面有真实的决定权。只有这样公证队伍才能充满活力,公证事业才会生机勃勃。
    解决四大问题。(一)人员安置问题。公证机构整合时会出现两种情况,一种是愿意继续从事公证工作的,这部分人的情况比较简单,无需赘述;另一种是不愿意继续留在公证处的,这部分人就需要进行安置。对不愿留在公证处的可实行多方分流:凡符合退休条件的可办理退休手续,有能力“跳槽”的可帮助其办理调动手续,司法行政部门能吸收的应尽量内部解决,有自愿离职的可允许其办理退职手续,聘任人员可依聘用合同妥当安置。经上述途径还无法解决的,可以考虑保留一个行政体制的公证处作为过渡性的机构,以便安排相关人员。(二)分配机制问题。分配机制是否科学合理与公证队伍积极性的发挥直接相关,对此应当认真对待。收入分配主要应注意两个问题:一是不同工种的报酬分配问题。有人主张报酬应主要向执业公证员倾斜,我们对此不敢苟同。因为这样处理不仅易引起内部矛盾,还有可能产生不公平的问题。因为行政人员的报酬一旦定在较低水平,就意味着其无获得平等报酬权的机会。其实只要在工作分配上合理安排,这一问题不难解决。鉴于公证工作是技术性的,表征是“难度”,而行政工作是事务性的,表征是“量多”,故我们主张行政人员应实行一身多职,通过增加工作量以保证其有一个合理的收入;二是工资结构问题。收入应分为两部分:一部分为基本工资,一般在一千元左右为宜;另一部分为绩效工资,应与业绩挂钩,体现多劳多得。(三)执业区域问题。业内人士一般都主张,有多个公证机构的城区应划分执业区域,以免产生不正当竞争。但该办法因其带有“人治”性质,依附和受制于人的影响力和协调能力,存在潜在的变数,治标未治本,因此这种方式只能是暂行之举、权益之策[⑩]。我们认为对执行区域要具体情况具体分析。对地段性的业务应以不划分执业区域为好,以保持其适度的竞争性;对关系性的业务应实行固定制为佳,即对因长期提供公证服务而形成的稳定的业务证源,应当相互通报,并经主管部门核实认可后,原则上由原一惯提供服务的公证处继续办理,其他公证处不得插手,以保持工作的连贯性和便捷性。(四)责任划分问题。公证风险具有很长的潜伏性,在机构整合时,切不可疏忽原有公证事项可能发生未来赔偿的问题。在机构调整时若未解决好,必为以后留下隐患。原出证公证机构可能因整合不复存在,势必出现公证赔偿责任产生了,却找不到实际承担责任主体的窘况。因此必须明确,以前发生的公证赔偿由改制后的所有公证机构集体分担;整合后发生的公证赔偿由各公证处自己独立承担。
    总之,公证机构整合是一项任务重、难度大的工作,需要主管部门有耐心、上级领导有决心、公证队伍有信心,各方群策群力、密切配合,才能确保公证整合工作的顺利完成。
 
 
 



[①] 段伟、李全息:《公证机构的设置:制度建构的理论逻辑与实务考量》,载2006年1月《中国司法》第57页
[②] 王京:《公证机构有必要实行“规模管理,分散执业”》,载2006年10月《中国公证》第14页
[③] 潘建:《我省公证工作情况分析及思考》,载江西省2008年《公证学习资料》第309页
[④] 王京:《公证机构有必要实行“规模管理,分散执业”》,载2006年10月《中国公证》第15页
[⑤] 段伟、李全息:《公证机构的设置:制度建构的理论逻辑与实务考量》,载2006年1月《中国司法》第58页
[⑥] 张立刚:《公证急需明确的四大问题》,载2006年1月《中国公证》第28页
[⑦] 袁野、王继红:《公证机构的撤销与合并》,载2006年5月《中国公证》第15页
[⑧] 陈银达:《如何加强大中城市公证机构的管理》,载2006年10月《中国公证》第17页
[⑨] 财务上虽单独核算,但财务工作由司法局财务人员兼任,公证处仅享有规定限额内的财务独立权
[⑩] 袁野:《对重庆市公证行业进行大规模整合的可行性论证》,载2006年2月《中国公证》第24页
 
 
 

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